Будаев Александр Валерьевич: http://srpo.ru/forum/index.php?topic=15 … 167234#new

     "Организаторы семинара без предварительного оповещения поисковиков заявили о проведении Конференции по организации общероссийской организации "Поиск". Председателем избран Кутявин Т.С. из ГУ "Роспатриотцентра".
     Из раздаточных материалов по семинару был выдан Сборник".

К вопросу о современном состоянии нормативно-правовой базы поискового движения России

Цуканов Игорь Павлович, канд. ист.наук, Председатель Совета КОМПОО Центр Поиск (г. Курск)

Нормативно-правовую базу исследуемой проблемы условно можно разделить на два периода: 1980-е – 1990-е гг. и 1990-е –2000-х гг.

В конце 1980-х гг. газетой «Комсомольская правда» в статье «Убит под Гжатском…»  была поднята  проблема непогребенных солдат. ЦК ВЛКСМ откликнулся на нее постановлением от 20 июля 1987 года , в котором впервые комитетам комсомола было поручено «принять необходимые меры по установлению имен погибших и захоронению их останков», провести работу по определению неизвестных мест захоронений, имен без вести пропавших или скончавшихся от ран воинов.

На волне гласности 29 октября 1987 года вышло Постановление ЦК КПСС «Об усилении работы по увековечению памяти защитников Родины, активизации военно-патриотического воспитания трудящихся» . Однако декларативный призыв «обеспечить тщательное обследование территории, где в годы войны велись боевые действия, в целях выявления и захоронения останков воинов» не опирался на конкретно разработанные пути и средства решения  поднятой проблемы.

В 1988-1991 гг. было принято несколько документов ЦК КПСС, ЦК ВЛКСМ, Президента СССР в которых была признана деятельность поисковых отрядов, определены меры по их поддержке .

На воинские части было возложено обеспечение  поисковых групп и отрядов необходимым имуществом, военной техникой и другими материальными средствами в соответствии с Положением о военно-патриотическом объединении (ВПО), клубе, создаваемом комитетами комсомола, ДОСААФ, военными комиссариатами .

Однако выполнить в полном объеме весь комплекс работ, связанных с решением задачи увековечения памяти павших защитников Отечества, только усилиями военнослужащих, молодежных, ветеранских и других общественных организаций вряд ли было возможно. Многолетний опыт показывал, что это непосильно и для местных органов власти.

Назрела необходимость в консолидации всех усилий на основе единой общероссийской программы, в которой нужно было предусмотреть проведение тщательного массового обследования всех районов страны, где в годы Великой Отечественной войны велись боевые действия, с целью их окончательного разминирования и выявления останков ранее незахороненных воинов, а также неизвестных могил, определить порядок захоронения и перезахоронения останков погибших военнослужащих.

Кроме того, было необходимо законодательно регламентировать процессы поисковой работы, особенно на местности, установить, каким образом должны осуществляться учет и обеспечение сохранности обнаруженных останков и могил воинов, предметов вооружения, вещественных и документальных реликвий. Всеми способами надо было пресечь деятельность, так  называемых, «черных следопытов» или «копателей», мародерствующих на местах воинских захоронений.

Закон Российской Федерации «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества» был принят Верховным Советом РФ 14 января 1993 г . В нем был определен порядок проведения поисковых работ, органы управления, финансовое и материально-техническое обеспечение мероприятий по увековечению памяти погибших при защите Отечества.

Таким образом, c принятием данного Закона поисково-краеведческая работа получила законодательную основу, признание и поддержку государства.
После принятия Закона появились черты, которые отличают современное российское поисково-краеведческое движение от советского: ушла его «идеологизация», как органическая часть ВЛКСМ; поиск стал вестись не только на полях былых сражений Великой Отечественной, но и «малых войн» СССР 1938 – 1940 гг. (военный конфликт на озере Хасан 1938 г., советско – финляндская война 1939 – 1940 гг., война с Японией 1945 г. и др.); началось активное сотрудничество с зарубежными поисковыми организациями по достойному захоронению останков не только советских военнослужащих, но и солдат противоборствующих сторон (в рамках межправительственных соглашений была создана Международная Ассоциация «Военные мемориалы»); произошла децентрализация поискового движения; «Вахты памяти» стали проводиться не только с отданием воинских почестей, но и с религиозными обрядами разных конфессий; исчез единый координационный центр поискового движения, как внутри Российской Федерации, так и за ее пределами.

23 июля 1993 года был подписан Указ Президента РФ №1055 «О подготовке к празднованию памятных дат Великой Отечественной войны 1941-1945 годов», в его исполнение Правительство РФ 1.06.1994 г. приняло «Программу подготовки и проведения празднования 50-летия Победы и других памятных дат Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов» , в которой впервые на статью «Проведение «Вахты памяти», направленной на активизацию поиска погибших в годы Великой Отечественной войны установление их имен и фамилий, приведение в порядок братских и индивидуальных могил, памятников и обелисков, открытие новых  памятных мест, создание мемориальных зон» было выделено на 1994 – 1995 гг. 298,8 миллиардов рублей. Одним их исполнителей этого пункта стала Ассоциация поисковых объединений.

4 декабря 1995 г. было опубликовано Постановление №1193 Правительства РФ «Об утверждении плана государственных мероприятий по увековечению памяти погибших при защите Отечества, осуществляемых Правительством Российской Федерации в 1996 – 1997 годах» . В разделе II «Мероприятия по установлению сведений о погибших и пропавших без вести, выявлению неизвестных воинских захоронений и захоронение непогребенных останков военнослужащих» предусматривалось завершить паспортизацию отечественных воинских захоронений в РФ и на территориях других государств, а также финансирование поисковых работ и захоронение непогребенных останков погибших воинов, обнаруженных в ходе проведения этих работ (в том числе в Белгородской, Воронежской, Курской и Липецкой областях). Позже, в связи с тем, что это Постановление не было полностью выполнено, был принят еще один документ Правительства РФ по этому вопросу . 

В 1995–1996 гг. был принят целый ряд нормативных актов, регламентирующих поисково-краеведческое движение и увековечение памяти погибших при защите Отечества.

Так в Законе РФ от 13.03.1995 г. №32-Ф3 «О днях воинской славы (победных днях) России» (с 21.07.2005 г. он называется «О днях воинской славы и памятных датах России»)  определены основные формы увековечения памяти воинов России. В некоторых субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, где не было принято других нормативных актов, регламентирующих поисково-краеведческое движение и увековечение памяти погибших при защите Отечества, этот закон стал единственным документом, обеспечивающим финансирование поисковых работ.

В процессе подготовки к празднованиям памятных дат военной истории Отечества, юбилеев Победы и отдельных сражений Великой Отечественной войны неоднократно принимались федеральные и региональные нормативные акты , в которых отражались вопросы увековечения памяти павших при защите Отечества.

В Центральном Черноземье такие нормативные акты принимались как на региональном, так и на муниципальном уровне . В них кроме подготовки комплекса мероприятий по празднованию памятной даты, обязательно планировались организация и проведение поисковых экспедиций «Вахта памяти» и выделение финансирования.

В Законе РФ «О погребении и похоронном деле» , принятом 12 января 1996 г., было дано определение «Старые военные и ранее неизвестные захоронения». К ним были отнесены захоронения погибших в боевых действиях, а также захоронения жертв массовых репрессий. Было указано, что «перед проведением любых работ на территориях боевых действий, концентрационных лагерей и возможных захоронений жертв массовых репрессий органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления обязаны провести обследование местности в целях выявления возможных неизвестных захоронений», а при обнаружении таковых обязаны обозначить и зарегистрировать места захоронения, а в необходимых случаях организовать перезахоронение останков погибших. Законом был запрещен поиск и вскрытие этих захоронений гражданами или юридическими лицами, не имеющими официального разрешения на такую деятельность. Этот Закон дал возможность юридически преследовать физических и юридических лиц за вскрытие и разрушение военных захоронений.

С принятием Федерального закона «О Музейном фонде РФ и музеях в Российской Федерации» (1996 г.) и «Положения о Музейном фонде РФ, о государственном каталоге Музейного фонда РФ, о лицензировании деятельности музеев в РФ» (1998 г.) музеи страны получили «именной» закон, гарантирующий их права на государственном уровне. Они дали законодательную возможность органам власти поддерживать негосударственные музеи, в том числе производить частичную компенсацию затрат на обеспечение безопасности музеев и предоставлять им налоговые и иные льготы.

В разъяснениях по применению этого Закона было указано, что школьные музеи – это структурные подразделения образовательных учреждений и самостоятельными юридическими лицами не являются. «Таким образом, работа школьных музеев по выявлению, сбору исторических и краеведческих материалов с точки зрения закона является деятельностью учреждений образования и дополнительному лицензированию не подлежит» . В том случае, если в собрании музея находятся предметы, имеющие универсальную историко-культурную ценность, они могут и должны быть включены в состав Музейного фонда РФ.

Важным является то, что в нашей стране поисково-краеведческое движение, как составная часть, входит в военно-патриотическое воспитание граждан Российской Федерации.

Впервые Российское государство обратило внимание на проблемы военно-патриотического воспитания в 1992 году в Законе РФ «Об обороне», где было определено, что все органы государственной власти и местного самоуправления обязаны систематически проводить работу по военно-патриотическому воспитанию граждан. Финансирование этой деятельности должно осуществляться из бюджетов всех уровней и внебюджетных средств. Эти положения были подтверждены в Законах РФ от 31.05.1996 г. №61-ФЗ «Об обороне» и от 28.03.1998 г. №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» .

В Директиве Министра обороны РФ от 8.06.1993 г. № Д-59 «О дальнейшем совершенствовании военно-патриотической работы среди допризывной и призывной молодежи»  было отмечено, что из-за слабой учебно-материальной базы, недостаточного уровня методической подготовки лиц, обучающих молодежь, нарушившихся военно-шефских связей с воинскими частями военно-патриотические объединения и клубы, поисковые формирования испытывают трудности.

В целях оказания им помощи было поручено принять меры по активизации совместной работы с военно-патриотическими объединениями, поисковыми формированиями, оказывать им помощь в создании учебно-материальной базы, проведении методических сборов, в формировании сводных экспедиций по поиску и захоронению останков воинов, погибших при защите Отечества, сооружении обелисков и других мемориальных знаков; выделять им за плату технику и безвозмездно технические средства и имущество, предоставлять учебно-материальную базу. К сожалению, к этой директиве не было выпущено разъяснений о практическом применении. Поэтому фактически она не выполнялась.

2.01.2000 г. Министр обороны РФ издал приказ №6 «О поддержке общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи», которым была утверждена  «Инструкция о порядке передачи военно-патриотическим молодежным общественным объединениям и поисковым формированиям снятой с производства и не используемой в войсках пригодной для дальнейшей эксплуатации техники, подлежащих списанию технических средств, учебных пособий, тренажеров, предметов форменного обмундирования, и предоставления на безвозмездной основе учебно-материальной базы воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации». В инструкции были определены условия и порядок передачи техники и имущества и порядок использования учебно-материальной базы воинских частей . В 2008 году от Минобороны поисковики России получили списанную зимнюю форму, кирзовые сапоги и резиновые защитные комплекты. Пока этот опыт больше не повторялся.

24 июля 2000 года Постановлением Правительства РФ №551 было утверждено «Положение о военно-патриотических молодежных и детских объединениях», в котором было дано понятие военно-патриотического объединения (ВПО), определены его основные задачи, направления и формы деятельности. Одной из задач ВПО является участие в подготовке и проведении мероприятий по увековечению памяти защитников Отечества, а формами деятельности – поисковая работа по увековечению памяти защитников Отечества, участие в проведении поисковых экспедиций, установлении имен погибших, запись воспоминаний очевидцев памятных событий военной истории Отечества и участие в сооружении и уходе за памятниками воинской славы .

Новым этапом в развитии поискового движения стало принятие за последние 10 лет трех государственных программ «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации»: на 2001–2005 гг. (16.02.2001 г.), на 2006–2010 г. (11.07.2005 г.), на 2010–2015 г. (15.10.2010 г.) . Во всех программах предусматривалось проведение и финансирование поисковых работ.

В последней из них имеется пункт «Организация работы специализированных отрядов по благоустройству воинских захоронений и проведению поисковых работ в местах боев Великой Отечественной войны». Исполнителем этого пункта являются Минобрнауки России и органы исполнительной власти субъектов РФ. Кроме этого предусмотрена «Организация и проведение торжественных открытий и закрытий Всероссийской акции  «Вахта памяти» (исполнитель – Росмолодежь).

Так сложилось, что поисковой деятельностью занимаются, в основном, молодые люди. По данным Минобрнауки РФ в поисковых объединениях, работающих в 52 субъектах Российской Федерации, состоят более 15 тысяч молодых людей. В это число входят только непосредственно принимающие участие в поисковых экспедициях на местах боев, без учета огромного числа краеведов-школьников, ведущих работу по увековечению памяти погибших в Великой Отечественной войне и исследовательскую работу по установлению их судеб . Никто не может опровергнуть и воспитательный момент в проводимой поисковой работе. Прошедшие «поисковую школу» ребята по-новому смотрят на историю нашей страны, по-настоящему гордятся героизмом и мужеством наших солдат.

Поисковая и краеведческая работа заняла свое место в нормативных документах Министерства образования России.

В 1992–1995 годах были приняты несколько документов Минобразования РФ по туристско-краеведческой деятельности . Было указано, что в путешествиях юные туристы должны изучать родную страну, вести работу по охране памятников истории и культуры.

Очень важным для развития поисковых отрядов и краеведческих клубов образовательных учреждений было принятие 7 декабря 1998 г. «Программы туристско-краеведческого движения обучающихся Российской Федерации «Отечество» , целью которой стало воспитание у обучающихся патриотизма, приобщение к краеведческой и поисково-исследовательской деятельности, сохранение исторической памяти.

Одними из форм работы участников движения являются: составление летописей, хроник, очерков об исторических событиях; подготовка Книг Памяти; организация деятельности школьных музеев; выявление останков павших воинов, безымянных захоронений, установление имен погибших, розыск их родственников, установление памятных знаков, уход за ними и др.

В 1990-е годы во многих образовательных учреждениях и организациях не придавалось должного значения воспитанию детей и молодежи на примерах отечественной истории. В них необоснованно ликвидировались военно-исторические музеи и выставки, посвященные боевой славе защитников Отечества. В связи с этим в 1999 году было опубликовано совместное письмо Минобразования РФ и Генерального штаба Вооруженных Сил РФ «О военно-патриотическом воспитании молодежи» . В целях улучшения патриотического и гражданского воспитания обучающихся, подготовке их к военной службе, в числе других мероприятий, органам управления образованием и военным комиссариатам было рекомендовано организовывать проведение «Вахт памяти», торжественных мероприятий, посвященных памятным и знаменательным датам истории Отечества, содействовать организации в образовательных учреждениях военно-исторических выставок, музеев.

Для повышения качества поисковых работ федеральными органами по делам молодежи и органами управления образованием было подготовлено несколько проектов положения «О работе поисковых объединений по увековечению памяти погибших при защите Отечества» . Ни одно из них принято не было.
Таким образом, кратко рассмотрев вышеназванные документы, мы проследили эволюцию становления нормативной правовой базы поисково-краеведческой работы в нашей стране от единичных актов, без выработанных механизмов исполнения, до государственных программ, подкрепленных подзаконными актами и финансированием.

Недостатком правовой базы является отсутствие систематизации, как на федеральном, так и на региональном уровне. В целом в Российской Фе¬дерации отсутствуют единая система поддержки и практика нормотворчества, направленного на формирование единого подхода в стимулировании детских и молодежных общественных инициатив.

Многие территории установили принципы государственного регулирования, осуществляя давление на общественные объединения путем определения, «какие инициативы казнить, а какие миловать», в виде списка поддерживаемых инициатив, при этом используются зачастую субъективные методы оценки в виде квоты на попадание в реестр через систему цензов (например, по количеству членов) или формы объединения. Подобный подход противоречит основополагающим принципам реализации права граждан на объединение, закрепленном в ст. 3 Федерального Закона «Об общественных объединениях» .

Различного рода цензы устанавливают ограничения:
– некоторые законодательные акты вводят дополнительную норму, при которой можно считать общественное объединение молодежным или детским. Это выражается в установлении минимальной пропорции наличия среди членов лиц моложе 30 лет (18 лет – для детских организаций);
– помощь оказывается только зарегистрированным в установленном порядке объединениям, что ограничивает (а иногда не допускает) участие в программах поддержки объединений, не имеющих государственной регистрации (т.е. не имеющих статуса юридическое лица), что совершенно не обязательно для общественных объединений с точки зрения действующего российского законодательства;
– устанавливается минимальный срок государственной регистрации до момента заявления организации на государственную поддержку (как правило, один год);
– определяются квоты на членство. Во-первых, не допускают к данному механизму те общественные объединения, у которых наличие членства не предусмотрено, а во-вторых, определяют порог участия в программах поддержки, что, в свою очередь, ведет к раздуванию спи¬сочного состава за счет «мертвых душ»;
– аналогично предыдущей норме дается определение «охваченных программами», что с трудом поддается учету, но при этом на данное определение также существует квотная норма.

Все это противоречит положению законодательства о равенстве всех общественных объединений перед законом. При подобном подходе право на поддержку имеют только те объединения, которые попали в региональный реестр, подав заявления, пройдя отбор по количеству членов (либо по охвату участников реализуемых программ), и чья деятельность направлена на решение перечня задач, установленных исполнительной властью.

Таким образом, провозглашенные почти во всех законодательных актах принципы равенства молодежных и детских общественных объединений, демократизм и свобода выбора форм объединений ущемляются.

Более совершенным является механизм проведения конкурсов проектов общественных объединений, которые направлены на реализацию социального заказа, сформулированного государственными органами управления. Основная проблема внедрения такого подхода — отсутствие в большинстве территорий четко сформулированных целей и задач государственной молодежной политики и определения места общественных объединений в системе их реализации.